در برنامههای پنجسالهی توسعه، اولاً تقاضای بار (به ویژه معدنی) و مسافر (گردشگری) داخلی، مسائل لجستیکی، دالانهای ترانزیت و ترانزیتی بینالمللی به دقت مورد توجه قرار نمی گیرند. ثانیاً برخی از اهداف مصوب نیز فاقد شاخصهای کمی و زمانبندی اجرایی بوده و لذا قابلاندازه گیری مقادیر پیشرفت در طول زمان نیستند. میزان پیشرفت مواردی هم که دارای شاخصهای کمی میباشند، عموماً فاقد زمانبندی دقیق اجرایی هستند یا اینکه در نهایت از طرف دستگاههای ناظر پیگیری نمی شوند. بدین ترتیب مدیران راهآهن تقریباً به برنامههای مصوب وقعی ننهاده و در صورت طرح هرگونه پرسش، مشکل را به کمبود بودجه تخصیص یافته مرتبط میکنند.
شاید دلیل اصلی کم عنایتی مدیران ارشد راهآهن به آیندهی این زیربخش، تمرکز بیش از حد به امور ترابری و جاری است که آنان را از فکرکردن بر روی اهداف بلند مدت و مسائل راهبردی دور میکند. چنانچه مدیران راهآهن کل ترابری ریلی را به بخشخصوصی واگذار کنند و ساختار راهآهن تحول یابد، آنگاه میتوان بخش توسعهی خطوط ریلی را از شرکت ساخت و توسعهی زیربناهای کشور منفک کرده و به آن منتقل نمود. در این صورت سطح کارآیی راهآهن جهش خوبی را شاهد خواهد بود.با توجه به شرایط موجود کشود، راهآهن برای توسعهی ظرفیتهای شبکهی خود، “باید” به جای تکیه بر منابع عمومی، به رویکرد جذب منابع بخشخصوصی معطوف شود. تقریباً طی سه برنامهی پنجسالهی اخیر، عمده سرمایهگذاریهای انجام شده از سوی بخش خصوصی، در زمینهی خرید ناوگان ریلی بوده است. با وجود ارائهی پیشنهادهای متعدد بابت انجام سرمایهگذاریهای هنگفت در زمینههای مختلف، هنوز راهآهن نتوانسته نسبت به جذب سرمایههای قابل توجه از طریق O.T یا سایر روشهای مشابه اقدام مؤثری انجام دهد.
سرمایهگذاریهای انجام شده از محل منابع عمومی به سبب تعدد زیاد آنها (320 طرح احداث خطوط جدید که یک سوم آنها حتی دارای پیشرفتی کمتر از 20 درصد هستند)، به نازل شدن میزان تخصیص اعتبار سالانه بابت هر طرح و لذا طولانی شدن مدت اجرای همهی آنها منجر میگردد. مضافاً اینکه، انتخابهای نابجای طرحها به سبب اعمال فشارهای برونسازمانی، موجب میشود که عمدهی آنها پس از افتتاح، از بازدهی و اثربخشی اندکی برخوردار باشند. برخی از آنها طی دهههای متمادی پس از راهاندازی، درآمدهای بسیارکمتری نسبت به هزینههای استهلاک، نگهداری و بهرهبرداریدارند و بر افزایش تعرفههای حمل ریلی آثار منفی باقی میگذارند. در اینجا به چند روش متفاوت برای به تصویب رساندن تعداد زیاد طرحهای بی (یا کم) فایده اشاره میشود:
یکی از شگردهای مسئولین استانی در گنجاندن یک پروژهی ریلی کم فایده با ابعاد محلی به عنوان یک طرح ملی اینست که ابتدا با اعمال فشار، پروژهی محلی مزبور را صرفاً برای انجام مطالعات به وزارت راه و شهر سازی و سازمان برنامه و بودجه میقبولانند و در پیوستهای مطالعاتی بودجه قرار میدهند. ولی در حالی که هنوز مرحلهی دوم مطالعات (برای تهیه نقشهها و محاسبات، تعیین مسیر دقیق، حجم عملیات شامل ساختمانی، خاکی و سازهها و هم چنین برآورد میزان سرمایهگذاری لازم) شروع نشده، مسئولین مزبور با تخصیص اعتبارات استانی، پروژه را شروع میکنند. پس از تکمیل مطالعات و معلوم شدن عدم توجیه اقتصادی کافی اکثر آنها، با کمک گروهی از مسئولین اهل آن منطقه اما مقیم مرکز، و همچنین نمایندگان مجلس و غیره، سازمان برنامه و بودجه را مجبور میکنند که پس از چندی، پروژهی هزینه شده را تصویب نموده و برای آن ردیف بودجه مشخص کند. اینکار مجوز رسمی را در اختیار آنان قرار میدهد تا همه ساله از طریق رسانههای مختلف برای اخذ تخصیص بیشتر بودجه فشار وارد آورند. هیچ سازوکاری برای جلوگیری از این گونه مداخلات مخرب در امر عمران ملی شناخته و اعمال نگردیده است.
روش دیگر چسباندن یک طرح جدید کم بازده به طرح مصوب موجود است. با این کار بدون اینکه مراحل سخت توجیه فنی- اقتصادی یک طرح جدید تهیه شود و کارشناسان و مسئولین متعددی راضی به تأیید آن طرح کم بازده شوند، فقط با تغییر نام طرح مصوب موجود، از بودجهی تخصیصی سالانهی آن استفاده میکنند. اینکار به سادگی در سازمان برنامه و بودجه یا کمیسیونهای عمران و بودجه مجلس قابل انجام است. به عنوان مثال یک طرح مناسب مصوب به نام گلگهر- شیراز وجود داشته است. به مرور زمان چندین طرح مجزا و بزرگ و بسیار کم بازده اقتصادی به نام آن افزوده شده است. هم اکنون نام فعلی آن “احداث راهآهن گلگهر – نيريز-استهبان – فسا – شيراز و آنتني داراب و جهرم، داراب-زادمحمود و لار – زادمحمود” است. طرح اصلی به دلیل کنده شدن بخش مهمی از بودجهی سالانهی آن، پیشرفت فیزیکی چندانی ندارد.
سادهکردنفرایند مطالعات فنی- اقتصادی طرحها در شرکت ساخت و توسعهی زیربناهای کشور در یک دههی قبل، راه را برای به تصویب رساندن طرحهای کم فایده هموار کرده است. بهبود این فرایند علمی میبایست در دستور کار وزارتخانهی متبوع قرار گیرد.
از طرف دیگر سازمان برنامه و بودجه باید برای تصویب هر طرح فقط “منافع مالی” (سود و زیان در دوران بهرهبرداریناشی از سرمایهگذاری) را برای تصویب آن مورد بررسی قرار دهد. به دیگر سخن، نمیبایستی به هنگام تصویب طرح، “منافع اقتصادی” (شامل هزینههای ملی در زمینههای کم کردن میزان مصرف سوخت و قطعات، تصادفات و آلودگیها ) را ملاک توجیه شدن آن محسوب کند. در این صورت راه برای ورود طرحهای کم (یا بی) فایده به فهرست طرحهای مصوب نسبتاً بسته میشود. البته سازمان برنامه و بودجه میتواند “منافع اقتصادی” راهآهن را کلاً محاسبه و به هنگام تأمین بودجه به کل طرحهای زیربخش ریلی اختصاص دهد.
روش جدیدی که طی یک دههی اخیر باب گردیده است، درج مستقیم یک طرح کاملاً جدید و عموماً غیر قابل توجیه که حتی مطالعات فنی- اقتصادی آنها انجام نشده، در قانون بودجهی سالانه است. اینکار با اعمال نفوذ مجموعهای از نمایندگان مجلس صورت میپذیرد. تقریباً یک دوجین طرح بدین طریق در فهرست طرحهای دارای ردیف بودجه منظور گردیدهاند که طرحهای همدان- سنندج یا رودهن- لاریجان- آمل از آن جملهاند. مثلاً مقاومت کارشناسان وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه برای جلوگیری از ورود طرح آنتنی بسیار پرهزینهی رودهن- لاریجان- آمل به طول 136 کیلومتر در منطقهی کوهستانی با 78 کیلومتر تونل و 5 کیلومتر پل و نیاز به سرمایهگذاری دست کم 78 هزار میلیارد ریال کاملاً بی نتیجه بوده است.
گاهی اعمال نفوذ فقط یک فرد قدرتمند نیز برای تصویب رساندن طرحهای کاملاً بی فایده کفایت میکند. طرحهای هفت تپه – شوشتر و یزد- اقلید فقط بر مبنای اصرار صرفاً یک نفر به تصویب رسیده و بودجه گرفتهاند. هفت تپه- شوشتر پس از ساخته شدن فعلاً بلااستفاده باقی مانده و مستهلک میشود. مسیر یزد- اقلید که در موقع تصویب آن، هیچ فایده اقتصادی به جز کوتاهترکردن راه زوار مردم شیراز برایش متصور نبود، هم اکنون مراحل پایانی ساخت را طی میکند. خوشبختانه اخیراً در نزدیکی این مسیر معادنی کشف و احتمالاً فعال شوند.
یکی ار دستاویزهای اصلی در تصویب طرحها، مقاوله نامهها، معاهدات، تفاهم نامهها و مصوبات مجامع بینالمللی در احداث دالانهای ترانزیتی ریلی بین الدول است. طرفداران احداث یک طرح با این استدلال که ایران در راستای انجام تعهدات خود باید فلان مسیر را احداث کند، سعی میکنند که به اهدف خود نائل شوند. در حالیکه این گونه مصوبات و معاهدات، توصیههایی بیش نیستند و جنبهی اجبار ندارد. کما اینکه راهآهن کرمان- زاهدان بر همین مبنا و با فرض بارهای بسیار زیاد کشورهای عضو آسه آن و هند به سمت پاکستان، ایران، ترکیه و اروپا احداث شده است. ولی در واقع نه تنها هیچ باری وجود نداشته، بلکه کشورهای طرف مقابل یعنی هند در بارهی احداث خط مربوطه و پاکستان در بازسازی محور تفتان- کویته همواره طفره رفتهاند.
در مطالعات مرحله اول و دوم برای توجیهکردنطرح، در برابر نشان دادن تقاضای “آرمانی”، از اعلام بسیاری از نیازهای اساسی طرح برای سرمایهگذاری صرفنظر میشود. اما در مواقعی که قرارداد با طرف خارجی بسته میشود، طرح به صورت یک مجموعه (گلوبال) دیده میشود و در نتیجه حجم سرمایهگذاریهای واقعی نشان داده میشود.
اما این مطلب (نمایان گشتن نبود توجیه اقتصادی آن طرح) نه تنها موجب متوقف شدن فرایند تصویب نمی شود، بلکه با استناد به تفاهم نامهی مزبور با طرف خارجی (که با وام یا فاینانس همراه است)، فرایندهای تصویب طرح یکی پس از دیگری به سادگی طی میشود.
در یک کلام، برای تعیین نیازهای واقعی این زیربخش واپس نگهداشته شده، صدای کارشناسان اصلی راهآهن در پس صدای کارنشناسان و قدرتمندان شنیده نمی شود و بخشی ازمنابع عمومی اثر بخشی و بازدهی کافی در بر ندارد. بهترین روش برای حل این معضل بزرگ راهآهن که تقریباً طی دو دههی اخیر عارض گردیده به شرح زیر پیشنهاد میشود:
- اولویت بندی طرحها بر حسب هزینه- فایده آنها در برنامهی پنجسالهی بعدی (فارغ از محل منابعی که دریافت میکنند).
- در اولویت بندی طرحها، علاوه بر معیار هزینه- فایده، باید تمامی آنها با یکدیگر مقایسه شده و بهترینها برگزیده شوند.
- تجمیع منابع (عمومی و تسهیلات).
- اختصاص بودجه به فهرست طرحها با فرض اتمام موارد اولویت دار حداکثرطی 5 سال.
- با اتمام هر طرح، طرح بعدی وارد فهرست قابل تخصیص میشود.
در این راستا دو شرط باید در نظر گرفته شود:
- طرحهای نیمه تمامی که به لحاظ اجرایی حداکثر یکسال دیگر به مرحلهی افتتاح میرسند، در فهرست اولویتها قرار داده شوند.
- پرداخت مطالبات طرحهای کنار گذاشته شده در اولویت قرار گیرد.
- بابت رفع کمبودهای بسیار لازم اجرایی تمامی طرحهای راهاندازی شدهی قبلی نیز به تدریج اعتبار تخصیص داده شود.
در هر حال، در این نوشتار، پیشنهادهای سرمایهگذاری که متعاقباً ارائه میگردد، با فرض ایجاد تغییرات اساسی در رویکردهای راهبردی یاد شدهی بالا میباشد.